АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРИТОРИАЛНОТО УСТРОЙСТВО
В БЪЛГАРИЯ
/Ретроспективен анализ/
Административно-териториалното устройство е основен, неотменим
принцип в организацията и управлението на всяка страна. На практика то се
реализира чрез нормативни актове и е част от цялостната държавна политика,
насочена към поддържане, оптимизиране, планиране, координиране и
управление на пространствената организация на социално-икономическия и
културния живот в държавата.
Административно-териториалното устройство отразява най-пълно и
цялостно демократичния характер и съдържание на държавното управление –
чрез съчетанието между възприетия и утвърден модел на политическа
организация в обществото с принципите и същността на действащото
държавно устройство. От тази гледна точка процесът на административно-
териториалната организация не трябва да се възприема и оценява само като
дейност по разделянето (поделянето) на националното пространство на
териториални единици (общности) и формирането в тях на институции за
провеждане и реализиране на държавна и местна политика. При новите
реалности и предизвикателства в страната административно-териториалното
устройство придобива и качествено различни функции – например, фактор за
осъществяване на преход към балансирано и устойчиво развитие на
отделните части (райони) на България, функционалното му обвързване с
провежданата политика на регионално развитие и устройство на територията,
осигуряването на относително равен достъп до услуги на населението на
страната, ефективно и справедливо разпределение на финансовите ресурси в
националното пространство. Ето защо научнообоснованото
административно-териториалното устройство (АТУ) на България изгражда
базиса, фундамента, на който и чрез който се осъществява регионалната
политика и регионалното развитие.
1. Административно-териториално устройство на България
през периода 1947 – 1990 г.
През този период се приема Конституцията на България от 1947 г., а
по-късно чрез референдум се приема и нова Конституция от 1971 година.
Това са двата закона, които определят системата (модела) на
административно-териториалното устройство. След 1947 г. се възприема (по
традиция) тристепенната система на териториално деление на страната, като
отново се въвеждат окръзите, околиите и кметствата. През 1949 г. областите
се закриват и се създават окръзи – общо 14. Създават се и околии, но броят
им се увеличава - от 102 през 1949 г. до 117 - през 1959 г., когато се закриват
(Вж. Приложение № 1).
Конституцията на Р България от 1947 г. въвежда като органи на
местната власт общинските и околийските народни съвети. За органи на
изпълнителната власт са определени общинските и околийските управи
(администрации). Изпълнително-разпоредителните органи на местната власт
функционират в хоризонтален план със съответния народен съвет, а във
вертикален план със съответните органи на държавно управление (чл. 51, чл.
54). Важна особеност е, че общинските и околийските народни съвети се
формират чрез преки избори (чл. 48). Въпреки това функциите, които им се
възлагат, произтичащи от нормативните актове, са свързани главно като
държавни органи, а не толкова като органи на местното самоуправление.
Възприетият модел на взаимодействие между държавното управление,
административно-териториалното устройство и местното самоуправление,
независимо че съдържа елементи на пряка и представителна демокрация, е
доминиран от административни подходи на съподчиненост и управление.
Друга особеност е, че през периода 1947 – 1959 г. броят на общините в
страната е най-голям – общо 2178 (в цялата история на административно-
териториалното устройство от Освобождението до сега). Този подход на
управление съдържа и положителни страни – например намалява средният
брой население в границите на една административно-териториална единица
– изключително важно условие за по-ефективно самоуправление и
управление на страната. За периода 1949 – 1959 г. средният брой население
на един окръг е 516 279 души, на една околия - 61 777 души, а на една
община - 3 319 души. Прави впечатление, че 1959 г. се очертава като
граница, след която всички промени в административно-териториалното
устройство са насочени към увеличаване броя на населението в създаваните
през отделните години окръзи, области, селищни системи и общини. Според
нас това е един неправилен, погрешен подход в административно-
териториалното устройство на страната, който отново трябва да се изведе от
ръководството на БСП и много внимателно и прагматично да се постави на
дискусия ( задължително на експертно равнище). Един от ограничителните
принципи в тази дискусия трябва да бъде не обединяване (сливане) на
общини поради изключително малкия брой население в някои от тях, а точно
обратното– увеличаване броя на общините поради изключително тежката
демографска криза в страната с цел постигане на относително балансирано и
устойчиво регионално развитие на селищната мрежа.
В сравнителен план изследванията на функциите и структурата на
околиите като органи на местната власт са малко. Дори в интересното
изследване на проф. Станчо Чолаков от 1936 г. “Наука за общинското
самоуправление” на околията не се отделя внимание. Той анализира по-
подробно две административно-териториални единици на самоуправление -
община и окръг (с. 67-73). Характерно е, че околиите не се определят като
органи на местното самоуправление. Те изпълняват главно свързващи и
координиращи функции между общините и окръзите. Освен това
административните центрове на окръзите в България са се поделяли на две
околии с общ център – например Бургаска околия и Бургаска селска околия;
Плевенска околия и Плевенска селска околия; Благоевградска околия и
Благоевградска селска околия и др. Тази специфична форма на
административно-териториално устройство е запазена и сега в Добричка и
Ямболска област. Например гр. Добрич е административен център на две
общини – Добрич и Добрич селска, а гр. Ямбол – административен център на
Ямболска и Тунджанска общини. Този модел за поделяне на територията е
подходящ за територии, в които преобладава смесено население – от
различни етнически групи.
През 1959 г. се извършва една от съществените реформи в
административно-териториалното устройство на страната. За първи път
тристепенната система (област/окръг – околия – община) е заменена с
двустепенна (окръг – община). Околиите отпадат като обособено равнище на
административно устройство. Рязко се намалява и броят на общините в
страната - от 2178 на 979. Най-общо тези промени са резултат от много
фактори - ускорената индустриализация на националното стопанство,
високите темпове на урбанизация, промените в икономическата и
политическата организация на обществото, но заедно с това реформата е
насочена към една по-висока степен на централизираност на управлението.
Извършените промени са свързани с увеличаване на броя на окръзите – от 14
на 30. Една от целите на този модел е да се създадат условия за формиране на
базова, опорна териториална конструкция от селища, които постепенно да се
развият като полюси на икономически растеж и технологични иновации. При
общините отново се запазва поделянето им на градски и селски – една
традиция, съхранена непосредствено след Освобождението (Вж. Приложение
№ 2). Така се налагат две равнища на административно устройство, които
намират отражение по-късно в приетата Конституция на България от 1971 г.
В чл. 110 се определят компетенциите на органите на държавната власт и
народното самоуправление в общините и окръзите – съответно общинските,
окръжните и районните народни съвети. Ограниченията и несъвършенствата
на утвърдения модел на административно устройство са невъзможността
(забраната) за съставяне на самостоятелен общински бюджет отделен от
държавния, липсата на общинска собственост, невъзможността за
самостоятелно опериране с общинско имущество и др.