ВЪЗМОЖНА ЛИ Е ДОБРА И ЕФЕКТИВНА РЕГУЛАЦИЯ НА СТАНДАРТИТЕ 
ЗА КАЧЕСТВО НА СОЦИАЛНИТЕ УСЛУГИ В ОБЩНОСТТА

Стратегически документ

КОНТЕКСТЪТ

В условията на силно централизираната държава през последните 60 години бяха 

изградени нагласи, които трудно се реформират през изминалите няколко години. 
Независимо   от   съществуващите   правни   възможности   за   реализиране   на   двата 
основни   принципа   на   социалната   реформа   –   децентрализацията   и 
деинституционализацията – все още трудно може да се каже, че предоставянето на 
качествени социални услуги в България е факт. Децентрализацията (включително и 
финансовата) се развива трудно и среща проблеми не толкова от гледна точка на 
правна рамка (в случая тя е подходяща), колкото поради така наречения „проблем на 
нагласите“. Социалното договаряне е все още спорадично и откъслечно явление (в 
по-малко от 20% от броя на всички общини в България), независимо от усилията и 
поетите ангажименти в рамките на отделни програми на различни донори

1

. 

Вторият основен приоритет на реформата – деинституционализацията –  също не 

постига сериозни резултати. Много от социалните институции, които не отговарят на 
съвременните изисквания, продължават да съществуват във вида или близко до вида, 
в който са били през последните 20-30 години. На някои места, където е започнал 
процесът и са изведени лица от институции, тяхната интеграция не е била успешна. В 
крайна   сметка   основният   проблем,   резултат   от   недовършената   реформа,   остава 
качеството   на   предлаганите   социални   услуги   –   тяхната:  

НЕдостатъчна 

многообразност,   НЕориентираност   към   нуждите   на   конкретния   индивид, 
НЕлесна   достъпност,   НЕефективност   и   НЕрезултатност   и   НЕмобилност   -   в 
смисъл липса на възможност за замяна на една дейност с друга в рамките на 
услугата,   в   случай   че   има   наличие   на   неефективност   и   не   отговаря   на 
потребностите.

Настоящият документ има претенцията да изброи кои са ключовите принципи, 

чиято   правилна   и   адекватна   регламентация   би   представлявала   предпоставка   за 
предлагането на качествени социални услуги в България. В никакъв случай списъкът 
не е изчерпателен, но включва най-важните според авторите принципни положения, 
като под всеки от тях е направена оценка на действащата към момента регламентация 
и   ефекта   от  нейното   приложение.   Във   втората   част   на  документа   са  предложени 
конкретни   мерки   за   промяна   на   нормативната   уредба   и   прилагането   й,   които   да 
осигурят   една   по-добра   среда   за   предлагането   на   качествени   социални   услуги   в 
България. 

Минимално необходими условия за
наличието на качествени социални услуги

1. Гъвкави социални услуги

, отговарящи на различните и променящи се нужди

Според направените промени в 

социалното законодателство

 (Закон за социално 

подпомагане и Правилник за неговото прилагане)

2

  социалните услуги следва да се 

предоставят  според личния  избор на всеки,  който  има нужда  от тях, като изцяло 
отговарят   на   неговите   потребности.   Това   означава   те   да   бъдат   гъвкави   и 
многообразни, така че да могат да обхванат максимално широк кръг от изисквания. 
Законодателят е предвидил и възможността, когато в резултат на конкретна нужда е 
необходимо   да   се   разкрие   социална   услуга,   да   могат   да   се   използват   т.   нар. 

алтернативни   услуги

  (извън   списъка   на   „традиционните“   услуги,   изброени   в 

ППЗСП). 

На практика, обаче, алтернативни услуги почти не се разкриват или ако такива 

има, тяхното финансиране е от външни донори, което е за сметка на дългосрочната 
устойчивост на услугите. 

(Реалната причина да не се използва възможността да се 

разкриват други услуги, въпреки изричния запис на чл.36, ал.5 от ППЗСП е, че 
за   тези   услуги   няма   утвърден   финансов   стандарт   или   поне   механизъм   за 
изработването   му.)

  Също   така   в   практиката   прави   впечатление   фактът,   че 

социалните услуги, които се развиват в общността като алтернатива на институциите, 
като краен резултат не обхващат най-нуждаещите се целеви групи, поради липса на 
реална оценка на потребностите. Общинските стратегии се изготвят на много места 
формално,   без   да   отчитат   реални   нужди.   Достига   се   до   парадокса,   че   не   се 
реформират   или   закриват   съществуващи   услуги,   които   не   са   ефективни,   и 
едновременно с това се разкриват социални услуги в общността, зад които не стоят 
реални потребители. Тази тенденция е налице и по отношение на институционалната 
грижа. 

2. Ориентирани към потребителя социални услуги

- социалните услуги да се 

предоставят   съобразно   желанието   и   личния   избор   на   лицето;   при   нужда   се  
предоставя подкрепа за избор на услуга, която в най-голяма степен отговаря на 
потребностите на конкретния потребител; социални услуги, развиващи личната  
независимост и самостоятелност на потребителя

За съжаление в регламентацията на социалните услуги, независимо че се поставя 

най-общо акцент върху интересите на потребителя, не е доразвит до край принципът, 
че   потребителят   следва   да   бъде   активен   участник   в   процеса   на   предоставяне   на 
услугата   и   в   оценката   на   неговите   реални   потребности.   Българското   социално 
законодателство   предвижда   изготвяне   на   индивидуален   план   за   предоставяне   на 
социални   услуги   в   институции   и   за   социални   услуги,   които   се   представят 
дългосрочно  в  общността,  но  тази   правна  регламентация   не  стимулира   активната 
роля   на   потребителя.   На   практика   доставчикът   е   активен   в   изготвянето   на 
индивидуалния план и контролиране на изпълнението му. В разпоредбата на чл. 40г, 
ал. 5 от ППЗСП е заложен и един конфликт на интереси, а именно, че доставчиците 
на социални услуги сами оценяват изпълнението на плана на всеки 6 месеца и при 
необходимост го актуализират. Отново в този текст се губи ролята на потребителя 
като субект на услугата. 

Съществуват нагласи, както у потребителите, така и по отношение на доставчици 

на   услуги,   че   съдържанието   на   услугите,   включително   услугите   в   общността,   се 
фокусира   основно   върху   самата   грижа,   без   да   се   изисква   участие   на   самия 
потребител.   Третирането   им   като   обекти   на   услугата,   а   не   като   субекти,   които 
участват   активно   в   процеса   на   предоставянето   й,   води   до   липса   на   напредък   на 
тяхната интеграция в общността и след извеждането от институцията.

3. Приоритет на услугите в общността

 - подчертана достъпност на услугите 

–   да   се   предлагат   там,   където   живеят   потребителите,   близо   до   техните 
семейства   и   приятели;   създаване   на   национална   система   от   социални   услуги, 
базирани в общността, като алтернатива на институционалната грижа

При   изменението   на   социалното   законодателство   през   2003   г.   бе   възприет 

принципът социални услуги  в специализирани институции да се предоставят като 
краен   вариант   след   изчерпване   на   възможностите   за   предоставяне   на   услуги   в 
общността.   В   хода   на   активната   деинституционализация   (подкрепяна   и   от   много 
донорски програми), Общинските администрации демонстрират една нагласа всички 
нови   социални   услуги   в   общността   да   се   разкриват   като   „делегирана   държавна 
дейност“ заради осигуреното финансиране от републикански бюджет. Не е реално да 
се очаква, че всички социални услуги в общността ще се финансират централизирано 
от   републикански   бюджет.   Предоставяне   на   средства   преимуществено   от 
републикански   бюджет   за   финансиране   на   социални   услуги   в   общността   е   в 
противоречие с принципа на децентрализация на финансови средства и управление 
на социалните услуги.

Сериозна   пречка   за   създаването   на   добра   мрежа   от   социални   услуги   е   и 

изолацията   на  различните   играчи   – доставчици,  възложители   и  финансиращи.  На 
практика   в   рамките   на   различни   проекти   НПО   (доставчици   на   социални   услуги) 
разкриват   и   закриват   социални   услуги,   местните   им   партньори   (общинските 
администрации) и АСП нямат цялостната представа за тези услуги, нито дали може 
по-ефективно и целенасочено да бъде използван техният ресурс (включително и като 
бъдат   подкрепени   по-дългосрочно),   създавайки   по   този   начин   локални   мрежи   от 
социални услуги. Така, спорадичното и хаотично на места разкриване на социални 
услуги в общността до голяма степен затруднява успешната деинституционализация. 

Наред с това се наблюдава една тенденция, която е обща по отношение на всички 

видове социални услуги, а именно – поставя се по-голям акцент върху функциите на 
социалните услуги с оглед закрилата на потребителя, отколкото разработването на 
превантивни   модели,   насочени   към   избягване   на   институционализацията   въобще. 
Също така местните власти предпочитат да разкриват предимно социални услуги в 
общността, насочени към задоволяване на потребностите на потребители в по-добро 
здравословно състояние. В резултат на това масово се разкриват дневни центрове и 
центрове  за  социална  рехабилитация  и социална  интеграция  и много по-малко са 
защитените   жилища   за   хора   с   интелектуални   затруднения,   кризисни   центрове   за 
деца, жертви на трафик или насилие, и други алтернативни услуги.

4. Добра и ясна регламентация на стандартите за качество

 – наличие на ясни 

и   подробно   разписани   стандарти   за   качеството   на   отделните   социални   услуги,  
включително отделно за услугите в общността и в специализираните институции, 
както и на измерими индикатори (критерии) за качество

При анализ на действащата нормативна база се налага изводът, че подобно на 

други   страни   от   Централна   и   Източна   Европа   и   в   България   стандартизирани 
индикатори   за   качество   на   социалните   услуги   има   разработени   предимно   по 
отношение услугите  за деца. Действащото  законодателство за социални  услуги  за 
деца   прави   разлика   между   стандарт   за   качество   на   услугата   и   индикатор   за 
измерване.   Критериите   и   стандартите   за   социални   услуги   за   възрастни   са 
регламентирани общо за социални услуги, предоставяни в институции, и социални 
услуги,   предоставяни   в   общността   по   отделни   компоненти:   изисквания   за 
местоположение и материална база; изисквания за хранене; изисквания за здравни 

грижи;   изисквания   за   образователни   услуги   и   информация;   изисквания   за 
организация за свободно време и лични контакти на потребителите; изисквания за 
обслужващ   персонал.   ППЗСП   не   прави   разлика   между   стандарти   и   критерии   за 
качество на социални услуги. Липсват измерими и обективни критерии за качеството 
на   услугите   за   възрастни.   Конкретните   индикатори,   доколкото   има   такива,   са 
свързани   основно   с   материални   нужди   и   потребности   (материална   база,   храна, 
помощни   средства   за   комуникация,   изисквания   към   спално   помещение   и   пр.). 
Необходимостта от активна психологическа и социална работа въобще не е предмет 
на стандартите. 

Наред   с   това   в   нормативната   база   относно   стандартите   за   социалните   услуги, 

включително   тези   за   деца,   няма   регламентирана   оценка   на   ресурса,   който   се 
инвестира, за да се постигне определено качество на услугата. В случая под ресурс се 
разбират   не   само   финансовите   средства,   но   и   квалификацията   и   капацитет   на 
работната сила, както и нейната цена. Контролът, който се осъществява за качество 
на услугите, се съсредоточава основно върху формалните критерии за материални 
потребности,  регламентирани  в ППЗСП, и начина  на разходване на средствата  за 
издръжка   на   услугата   от   счетоводна   гледна   точка   и   спазване   не   изискванията   за 
разходване   на   бюджетни   средства.   Действащото   българско   законодателство   не 
съдържа регламент, който да урежда контрола върху качеството на предоставяните 
социални   услуги   отчитайки   измерването   на   следните   показатели:   полезност   на 
разходвания   ресурс   (разходваните   финансови   средства,   физическият   и   човешки 
ресурс и оборудване при извършване на услугата гарантират ли адекватен обем и 
качество   на   услугата   и   съответно   по   какъв   начин   е   възможно   да   се   оптимизира 
услугата и да се повиши качеството при инвестиране на същия ресурс); влияние на 
предоставяната социална услуга  върху качеството на живот на потребителя.  

Това 

води и до невъзможността органите, които следят за спазването на качеството 
на услугите, при установена в следствие на проверка недобра грижа, дори и при 
спазени стандарти за материална база, да дадат предписания или да наложат 
санкция, т.е. налице е неефективност на контрола.

Според   актуалната   регламентация   освен   разписаните   ППЗСП   и   наредбата 

критерии и стандарти АСП е разработила конкретни методики за предоставянето на 
няколко   от   социалните   услуги.   Независимо   от   сравнително   добрата   и   подробна 
регламентация   следва   да   се   отчете   фактът,   че   методиките   нямат   нормативен 
характер; в действащото законодателство няма правна делегация към тях и съответно 
те нямат задължителен характер по отношение особено на доставчиците, които са 
извън структурите на самата Агенция. В тази връзка осъществяването на ефективен 
контрол върху доставчиците и налагането на санкции при констатирани нарушения е 
невъзможно.   Също   така   липсват   почти   всичките   методики   в   контекста   на 
предоставянето на услугата като делегирана държавна дейност и няма разработени 
методики за нито една местна дейност – домашен социален патронаж, клубове на 
инвалидите и пр. 

5. Ефективни, целенасочени и всеобхватни
контролни механизми

АСП   е   главният   орган,   който   има   правомощия   по   отношение   на   контрола   по 

спазването на утвърдени критерии и стандарти за извършване на социални услуги, 
както   и   да   регистрира   доставчиците   на   социални   услуги.   Тя   изготвя   обобщени 
годишни отчети и анализи за дейността по социално подпомагане в страната, които 
представя на министъра на труда и социалната политика. Специализираният контрол,